穆克瑞：新发展阶段城乡融合发展的主要障碍及突破方向
文 | 穆克瑞 东北大学工商管理学院博士研究生，海南省公安厅党委副书记、常务副厅长
来源 | 《行政管理改革》2021年第1期
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摘 要
随着我国经济的快速发展，城乡逐步由“分割”走向“融合”。“十四五”时期，进一步推进城乡融合发展，既是破解城乡发展不平衡不充分的关键所在，更是保障城乡居民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果的客观要求。当前需要从打通农民进城通道和市民入乡通道、加快形成城乡统一的土地市场、缩小城乡居民收入水平差距、促进城乡公共资源均衡配置等方面，着力消除城乡融合体制机制障碍。
习近平总书记指出，在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。城市与乡村作为长期共生并存的共同体，城市引领、辐射和带动乡村发展，乡村则为城市发展提供重要依托和土壤。“十四五”时期，我国将进入全面建设社会主义现代化国家和向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段。新发展阶段推进城乡融合发展，既是破解城乡发展不平衡不充分的关键所在，又是贯通城市现代化和农业农村现代化的重要方向，也是拓展新阶段城乡发展空间的强大动力，更是保障城乡居民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果的客观要求。为此，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》提出，要“全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化”，并特别强调要“健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力”。
改革开放以来，城乡要素交流的范围和规模不断扩大，城乡互动联系显著增强，我国城乡融合发展取得了显著成效，为我国经济实现持续快速增长和城乡居民生活持续改善做出了极为重要的贡献。
（一）人口在城乡之间自由流动加快
农业转移人口进城落户的门槛不断降低。1978年，我国城镇人口仅1.7亿，常住人口城镇化率为17.9%。2019年，我国城镇常住人口已提高到84843万人、户籍人口提高到62134万人，常住人口城镇化率提升到60.60%、户籍人口城镇化率提升到44.38%。
（二）农村土地制度改革取得新进展
改革开放以来，农村土地制度改革不断深化，在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制基础上，不断探索丰富农村土地“三权分置”的有效实现形式。首先从法律层面不断强化对农户承包权权益的保护，2002年的《农村土地承包法》、2007年的《物权法》、2020年的《民法典》都给予了充分的法律确认。《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》的颁布和新修订的土地承包法更是明确提出第二轮土地承包到期后再延长30年。近年来开展的农村承包地确权登记颁证工作，更是确立了农民土地承包经营权的物权保护。截至2020年11月，全国农村承包地确权登记颁证超过96%，2亿农户领到了土地承包经营权证。这样，承包农户可以更好行使各项土地承包权益，进城农户可以放心流转土地经营权，新型农业经营主体有稳定预期可以安心增加投入，为农村土地的合理配置以及发展适度规模经营奠定了制度基础。
（三）城乡基本公共服务提供机制逐步建立
一方面，城乡统一尤其是农村义务教育的经费保障机制已初步形成。另一方面，城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、大病保险制度也在逐步建立和完善。截至2019年底，我国基本养老保险覆盖人数达到9.68亿人，基本医疗保险覆盖人数超过13.5亿人；861万人享受城市最低生活保障，3456万人享受农村最低生活保障，439万人享受农村特困人员救助供养；在基本医疗体系中，针对农村贫困人口的大病、重病住院报销比例已提高至90%左右。
（四）城乡一体的基础设施建设取得显著成效
城乡面貌得到明显改善，基础设施和公共服务水平也有了显著的提升。尤其是市政基础设施在不断完善的基础上逐步向农村区域蔓延，农村区域的水电路网等基础设施供给能力和供给水平得到全面提升。截至2019年底，我国具备条件的乡镇和建制村均已连通了硬化路；具备条件乡镇和建制村的通客车率也分别达到99.64%、99.45%，同时有95%的建制村连接了4G网络。
（五）脱贫攻坚战取得决定性进展
新中国成立以来，我国7亿多人口摆脱了绝对贫困，取得了举世瞩目的减贫成就。党的十八大以来，贫困地区农民人均可支配收入年均增速高出全国农村平均水平2.2个百分点，贫困群众“两不愁三保障”基本实现、自我发展能力和动力明显增强。
随着我国经济的快速发展，城乡之间人口、资金等要素往来频繁，城乡发展逐步由“分割”走向“融合”。但是影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除，农民工市民化进程严重滞后，“高龄”农民工过早退出城镇劳动力市场等问题说明城乡融合发展依然面临诸多障碍。
（一）城乡要素流动不够顺畅
要素合理高效流动是市场实现资源有效配置的基本前提。城乡要素流动的核心是人口、土地、资金等要素的流动。由于城乡之间的户籍壁垒、统一建设用地市场的缺失、金融资源配置严重失衡等问题的存在，引致了人才、资金等要素向城市净流入的格局。
一是城镇化的“不完全性”。基本社会保障是人自由流动的前提条件之一。但由于户籍制度不单纯限于人口登记制度，它同时捆绑着一系列基本公共服务保障，如教育、医疗、社保等。这造成了人口流动户籍却不能随之流动的人户分离困局，限制了人口的合理高效流动，并引发系列社会问题。城乡之间劳动力市场的“双重二元结构”，不仅限制了农民工群体的权益保障和劳动力再配置效应充分释放，而且导致城乡之间就业机会不平等、社会保障不平等、合同保障不平等以及劳动生产率和工资水平等“非市场性”差异。2019年常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率相差高达22.22%，我国的“不完全性”城镇化，不仅制约着城镇化的质量，也给进一步发展积累了一定的风险。
二是土地管理制度的“不适应症”。土地作为一种生产要素，允许适当流动是必要的。随着农村土地“三权分置”改革的深入，在坚持农村土地集体所有、维护农户承包权益的基础上，为农村土地资源能够在更大范围内得到优化配置提供了可能。但实践中，城市和农村土地市场仍处于分割状态，农村土地的权益难以实现，土地抵押、宅基地转让依旧面临制度障碍；且由于农村土地经营权流转价格确定的科学性、合理性缺乏有效的参考标准，因此农户土地经营权的流转收益和承接流转经营权的承包人权益缺乏有效的制度保障。
三是资金要素流动不畅。资金是乡村发展的关键要素，粮食安全、脱贫攻坚、产业振兴、人居环境整治等，都是亟待补齐的短板，需要强有力的资金保障。但是农村金融市场发育滞后，农村融资难、融资贵问题突出，农村资金投向城市的“抽血式”金融屡见不鲜。首先，县域机构存贷比不高，农村资金外流问题仍然存在。其次，农村金融供给能力不足。由于农村金融机构不足，导致涉农贷款产品与农业农村发展资金需求的不匹配，涉农贷款存在门槛高、担保难、抵押难等问题。再次，中小农村金融机构的风险控制能力有限，农村组织创新不足，民间借贷监管不力等问题，削弱了其对农村经济的服务能力。
（二）城乡公共资源配置不够合理
让农村跟上城市发展的脚步，使城乡居民共享经济社会发展成果，推动城乡公共资源均衡配置和基本公共服务均等化是重要内容。但由于城乡二元的经济结构限定了城乡基本公共服务的供给模式，公共资源的城乡配置、基本公共服务在城乡之间的供给范围和数量存在较大差异。
首先，公共资源的城乡配置失衡。农村基础设施和公共服务供给水平的历史欠账较多、短板突出。从自来水用水普及率、燃气普及率、生活垃圾处理率等市政设施供给来看，从高到低为城市、县城、建制镇、乡和村庄，如城市和农村的污水处理率分别为95%、22%，城市和农村的生活垃圾处理率分别为97%、60%。根据2017年中国各级行政区市政公用设施情况，在人均市政公用设施建设投入方面，城市是村庄的12.8倍、乡的6.6倍、建制镇的4.3倍、县城的1.85倍。
其次，农村与城市之间的基本公共服务差距依然较大。尽管我国近年来在医疗、教育、养老等基本公共服务方面实现了城乡的全覆盖，各级政府的公共财政也加大了对农业农村的投入力度，但就人均占有资源而言，农村居民与城市居民能够获取的基本公共服务仍存在较大差距。例如，城市每千人卫生技术人员数10.9人，而农村仅为4.3人。目前通过新型农村合作医疗制度向农民提供的医疗保障, 不仅保障程度大大低于城镇职工基本医疗保险和城镇“一老一小”大病医疗保险, 而且仍被定性为“农民的合作事业”。从社会保障角度看，截至2017年底，城镇职工基本养老保险月平均超过2300元，与农村居民基本养老保险月平均超过120元相比较，仍存在较大的差距。
再次，农村地区基本公共服务的供给模式主要采取“部门化”的方式。但这种供给模式经常会因为县乡镇等基层政府集中力量开展其他更紧要“中心工作”而受到干扰和延误，导致农村地区在获取基本公共服务方面进一步被弱化。
（三）城乡收入差距依然较大
进入21世纪，我们党和政府提出“多予、少取、放活”的农业农村工作指导方针，积极发挥城市对农村的带动作用，着力破除阻碍农业农村现代化的各种体制机制障碍，并在2006年取消了农业税，转而实施农业补贴政策，有力促进了农业发展和农民增收，缩小了城乡居民收入差距。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针”，提出打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，在缩小城乡收入差距方面取得了显著成效。
然而，尽管城乡居民之间的年收入之比已从2007年的最高点3.14倍持续下降到2019年的2.64倍。但需要注意的是，近几年城乡居民之间的年收入比缩小幅度逐步收窄，且就绝对收入差距而言，城乡居民的收入差距从1985年以来一直呈增加的趋势。同时，与城市居民收入构成相比，农村居民收入的大部分来自于工资性收入和家庭经营性收入。一方面，随着数字经济时代步伐的加速，受经济增长增速放缓以及智能化机器人替代等因素的影响，农民工的工资性收入增长趋势有可能面临反转；另一方面，农民家庭经营性收入受制于农业生产成本“地板”和农产品价格“天花板”的双重挤压，农民收入增长空间受限。此外，由于集体土地等制度性约束，农民的财产性收入微薄。总之，农民增收面临诸多障碍，增收空间受到压缩，农民持续增收面临较大挑战。
城乡发展的不平衡不协调是我国社会主要矛盾的重要体现，是新发展阶段畅通国内大循环的重要内容，也是加快推进社会主义现代化国家必须解决的重大问题。破解新发展阶段城乡发展失衡、循环堵塞问题，必须做好盘活城乡融合发展这篇大文章，既要从改革城乡分割的二元体制机制上着力，也要针对城乡发展不平衡的具体问题、具体困难一个一个地加以解决，从城乡要素合理配置、城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展等方面消除城乡融合体制机制障碍，为“十四五”时期我国城乡融合发展作出切实有效的规划安排。
（一）推动城乡要素平等交换双向流动
城乡融合的基础是城乡要素平等交换、双向流动。长期以来，多种要素呈现出单向流入城市的局面，为城市建设和工业发展作出了巨大贡献，但客观上也造成了农业农村发展的失衡、城市和乡村发展的失衡。只有真正实现城乡要素平等交换、双向流动，才有可能有效推动城乡融合发展和乡村振兴。这一现象也表明城乡之间的要素循环无论是“进城”还是“下乡”依然存在体制机制上的壁垒，城乡之间要素合理流动的有效机制有待健全。疏通阻碍城乡要素双向自由流动的“堵点”，需要以推进城乡双向开放为切入点，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、要素和市场，促进人才、土地、资金、产业、信息等各类城乡要素平等交换双向流动。
一是尽快打通农民进城通道和市民入乡通道。城镇化是现代化的必由之路。当前，农民进入大城市仍面临不少落户限制，城镇居民向农村回迁难度大，进城落户农民“三权”退出难，农村产权市场发育滞后。为此，一方面需要拓宽落户通道，全面放开放宽重点人群的城市落户限制，除极少数超大城市外，要全面放宽农业转移人口落户条件；超大城市和特大城市要分类制定落户政策调整完善特大城市和超大城市的落户条件；大中城市不得采取购买房屋、投资纳税等方式设置落户限制；进而不断完善城乡劳动力市场，以破解多年来农民工和市民工“同工不同酬、同城不同权”的户籍顽疾，解除进城农民的后顾之忧，实现农民真正进“城”。另一方面，城乡融合发展意味着农业农村的发展不能自我封闭式地单纯就“农”论“农”，而是要坚持乡村振兴与新型城镇化一起抓，畅通智力、技术、管理等要素的下乡通道，把各类人才“引进来”“留得住”，积极鼓励引导热爱农村、愿意投身农村发展的城镇人口向农村流动，为各界人士找到参与乡村建设的渠道和平台，汇聚起乡村建设的强大合力。
二是加快形成城乡统一的土地市场。土地是农业农村发展的最重要生产生活要素。土地制度构成农业农村各项制度的基础。城乡土地权能不平等、农村集体土地权能缺失和受限严重是资源配置失衡的重要体现。近年来，虽然全国已经开展了农村房地一体不动产权登记工作，一些地方搭建了区域性的农村土地流转、产权交易、闲置房产交易平台，但农民承包地和宅基地各种权能仍缺乏有效的实现渠道，集体土地产权仍处于与国有土地产权不平等的地位，这不仅限制了农民财产性收入增收渠道的拓宽，也与部分市民下乡创新创业、居住生活的新需求不相适应，造成农村闲置宅基地和农房得不到有效利用。党和政府已明确提出土地市场的改革目标：到 2022 年，基本建成城乡统一的建设用地市场；到 2035 年，全面形成城乡统一的建设用地市场。因此，要按照党中央的决策部署，继续深化农村土地制度改革，健全土地要素城乡平等交换机制，释放农村土地制度改革红利。建立城乡统一的土地市场，需要破除集体产权结构的封闭性，搭建城乡统一的土地市场交易平台，尽快建立城乡统一的建设用地市场是重点所在。一要按照所有权、资格权、使用权“三权分置”的思路，放开搞活宅基地和农民房屋使用权，增加市场的开放性和交易半径，加快房地一体化改革，最终实现可对外出租和转让，在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台。二要积极探索和不断丰富集体所有、家庭承包经营的具体实现形式，不断推进农村基本经营制度完善和发展，实行宅基地退出与集体经营性建设用地入市的有效衔接，这不仅有利于加快形成城乡统一的建设用地市场，而且可以对城乡居民不动产实行市场开放上的平等待遇。
（二）缩小城乡居民收入水平差距
拓宽农民增收渠道、缩小城乡居民收入差距是实现城乡真正融合的前提。正如习近平总书记强调：“农业农村工作，说一千、道一万，增加农民收入是关键。要加快构建促进农民持续较快增收的长效政策机制，让广大农民都尽快富裕起来”。
一是完善促进农民工资性收入增长环境。统筹推进农村劳动力转移就业和就地创业就业，努力让无论是进城还是留乡的农民都能获得稳定就业的岗位。首先，健全农民工劳动权益保护机制、落实农民工与城镇职工平等就业制度、增强新生代农民工职业技能培训成效，帮助农民工提高知识素养和就业能力，进而确保农村劳动力转移就业工资性收入的提高。其次，完善农企利益紧密联结机制，推动乡村经济多元化和农业全产业链发展，以农业产品附加值的提升来确保农民的农业收入。再次，通过发展农村电商、休闲农业和乡村旅游等新产业、新业态，在提高农民收入同时增加农民就地非农就业机会。二是健全农民经营性收入增长机制。在深化农村集体产权制度改革的基础上推广“三变改革”，完善农民与市场利益联结机制，创新农村集体经济多种经营模式，增加农村居民经营性收入。三是建立农民财产性收入增长机制。提高农民财产性收入重点在于如何盘活农村集体土地，在做好农村土地确权登记颁证工作的前提下，让农民放心大胆流转土地，提高土地资源的配置效率，同时增加来自土地的财产性收入，让农村土地市场价值得到真正体现。四是强化农民转移性收入保障机制。进一步完善地方政府激励机制和创新财政支农机制，健全农业生产者补贴制度，探索完善农产品价格支持、直接补贴等保障农民收入的政策工具，提高政府财政对农户生产补贴力度。
（三）促进城乡公共资源均衡配置
促进城乡公共资源均衡配置，是推动城乡要素平等交换双向流动的前提条件，也是乡村振兴和城乡融合发展的重要举措。城市基础设施、公共服务大多是由公共财政保障，但农村地区的基础设施、公共服务主要依靠农民集体自己解决。为此，应促进城乡公共资源均衡配置，全面提升提高农村公共基础设施建设、医疗卫生教育、社会保障以及文化体育等基本公共服务供给水平、效率和质量，推动城乡交通等基础设施互联互通，逐步建立全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。
推动农村公共基础设施优先配置。一方面，提高土地出让收益用于农业农村比例，加快补齐农村基础设施短板，促进城乡基础设施互联互通，推动农村基础设施提挡升级。对那些与村民环境整治、生产生活息息相关的市政公用设施和交通基础设施应加快实现农村全覆盖。另一方面，对于现代信息化设施等投入，应加快农村地区新一代信息基础设施建设，实施数字乡村战略，积极推动现代信息技术与农村生产和农民生活的全面深度融合。
缩小公共基本服务在城乡之间的差距。应以增强公平性和适应流动性为重点，推动公共基本服务的城乡统筹并轨，健全多元投入保障机制，促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜。统筹规划布局农村基础教育学校，保障学生就近接受有质量的教育，在继续加强农村中小学硬件设施建设的同时，重点加强农村师资培养和城乡教师交流；完善基本公共卫生服务项目补助政策，提供基础性全方位全周期的健康管理服务；全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。
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